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监管科技 | 英国金融业试点“数字化监管报送”的启示

当代金融家当代金融家 2018-10-30 10:02:01
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原标题:监管科技 | 英国金融业试点“数字化监管报送”的启示

文 / 刘元兴 京东金融研究院研究员;刘玮 京东金融研究院助理研究员

英国“数字化金融监管报送试点”体现了以“数据监管”为核心的监管科技本质。

一、“数字化金融监管报送试点”背景

英国传统监管制度下,定期监管报送是企业的法定义务,而报送所得的数据对监管机构进行更为有效的监管来说至关重要。但由于没有统一的监管报送系统,各家被监管企业在向监管机构具体报送过程中,长期存在对FCA/PRA手册中相关规定的解释不统一进而导致各自报送的数据格式、要素、接口等不一致的问题,对后续数据的整理和使用造成障碍。并且由于解释相关报送规则和提交所需数据的成本太高,大多数被监管企业依赖于外部专业服务机构,成本最终会转嫁到消费者身上。因此,英国金融服务监管局(FCA)和英格兰银行(BoE)想寻求新的突破途径,即FCA联合BoE探索利用监管科技(RegTech)有效连接法律、政策、标准与公司交易软件程序、公司数据库进行自动化监管与合规的新方式——运行数字化监管报送制度,意在通过机器可阅读且可执行的监管报告,将企业合规义务与企业数据直接匹配,实现对“监管数据报送”的自动、实时处理,提高报送数据的准确性以及对新监管响应执行的及时性,提升效率、降低成本,提高数据的准确性和政策的灵活性,以期能够更广泛的造福消费者。[2]

2017年11月,FCA和BoE,举办了两周的Techsprint会议以检验技术如何使得现行监管报送系统更为准确、有效和持续。在TechSprint会议上,与会者成功达成了一个意在使监管报送规则机器可阅读和可执行的“计划论证书”(‘proof of concept’)。这意味着被监管企业可以将其合规义务与企业数据直接匹配,能够实现对“监管数据报送”(regulatory returns)自动化和实时处理。2018年2月面向社会发布“征求意见书”(Call for Input),勾勒出了实现“计划论证书”的技术(研发)步骤,并征求改善这一技术(研发)流程的建议,希望在一些包括“技术在监管报送中发挥什么样的作用”等广泛的问题得到意见反馈。[3]

最终于2018年6月发布了“数字化监管报送项目试点阶段-指引条款”(Digital Regulatory Reporting Pilot Terms ofReference 以下简称“指引条款”),其目的在于测试“计划论证书”是否可以扩展为一个可行的解决方案,并通过运行实际案例以促进整个行业的进一步发展。[4]这一“指引条款”的出台,无论从理论层面还是具体实践,都将对我国强化监管科技(RegTech)应用实践,完善大数据监管的基础设施建设,实现金融数据向监管机关的智能报送,更好地监控与识别系统性金融风险,具有里程碑式的借鉴意义。下面对其具体内容及借鉴启示展开详细阐释。

二、“数字化金融监管报送试点”内容

(一)试点目标

该“指引条款”中既有最低目标,又有额外目标,详细阐释如下。

1.最低目标

本次试点,最低应达到的目标通过以下核心目标实现:(1)通过尽快开发并试运行一种“最简可行产品”(minimum viable product),即一个可以演示“端到端”过程的最原始的数字化监管报送系统;(2)分别在“信贷零售”和“信贷批发”两个领域的监管报送中试运行;(3)并及时与业界分享,积极听取反馈;(4)最后将该数字化监管报送系统与其他第三方公司开发的数据收集方法加以对比,来评估机器可阅读与可执行报送系统的潜在成本和收益。

2.额外目标

此外,在实现最低目标的基础,FCA还期望在长期内探明:(1)由试点向大规模推广使用的挑战;(2)数字化监管报送与全球金融监管体系的衔接问题;(3)如何使消费者、监管机构和被监管者三方受益;(4)以长期视角观察和思考该系统最终潜在形态。

我们可以看到,FCA采取先开发雏形以尽快看到成效的开发模式,以及边评估边完善的开发路径,随着试点工作的推进持续更新并及时跟踪调整。同时将目标分级,保证最低目标的落地,争取实现额外目标。

(二)工作范围

本次试点的工作范围主要包括以下三点:(1)利用数据建模,消除监管法规解释歧义;(2)探索法典化规制(即法条)向自动化监管实践的转化机制;(3)探明推行“数字化监管报送”在政策、法律和治理三方面上的挑战。2018年2月FCA 面向社会发布“征求意见书:使用科技手段实现智能化监管报送”(Call for Input, Using technology to achievesmarter regulatory reporting,以下简称“征求意见书”)描述了当前监管报送挑战以及未来挑战,并相应抛出一系列征询问题。

1.数据建模消除歧义

在统一的数字化监管报送体系下,将在法规解释、报送格式、内容要素三个方面实现高度一致性,提升数据质量,以利于后续数据的整理和分析。 “征求意见书”中,提到的构建数字化监管报送制度的步骤2“创设一个特殊的规则版本”,将监管报送规则转换成商业词汇语言和商业规则制式(SBVR format),以在语言层面上确保法律规则和监管要求意思准确。并给出了相应理由:FCA/ PRA 手册规则规定的许多要求、陈述和法律概念,企业都需要人工加以解释,以便决定适用和满足这些监管规则要求。我们需要消除规则语言中潜在语言歧义,以便其能够被转化为一个机器可以理解并且通过自动化流程持续适用的代码制式。[5]原始格式的规则不足以特定到使其自身自动转化为SBVR格式。FCA需要在其被转换格式之前将规则里的概念定义进一步解释清楚。例如,FCA 和 BoE 的实务专家(Subject matter experts)将为零售客户账户(“retail customeraccount”)创建一个更为详细的定义,以便规则包含足够的待为转换为SBVR格式的信息[6]。然后FCA使用包含OWL语言(Web本体语言)和资源描述框架(RDF)标准的金融行业监管本体语言(FIRO)。[7]

2018年2月面向社会发布“征求意见书”(Call for Input)中指出,可以通过在零售客户账户体系中附加语义过滤器将对有潜在歧义的监管规则的解释工作有效地众包出去,从而有效避免每个公司都自己去执行这种解释工作。TechSprint 会议提出,被规制企业、监管者和技术专家之间有可以在处理潜在监管报送规则歧义上探索最有效的合作机制,比如论坛等机制。[8]

2.自动化监管转化机制

不同于英美法系的司法判例,大陆法系采取成文法,需要将条文规则及其要件要素导入自动化监管系统,必要时还需进行相应法律解释。

“征求意见书”中,就监管报送制度发布的“计划论证书”(proof of concept)证明可以将FCA/PRA手册中一系列报送规则都转化为机读语言,即一种机器可以理解的语言,无需再进行人工解释。一旦规则可以被编译成机器可读语言,机器可以自动化执行这些规则要求,即评估和执行所需报送信息的内容和时间要求,并将这些信息直接从企业数据库中抽离采集出来。[9]

此外还要筛选和分辨哪些规则适合编译转化为机器可阅读和可执行语言。在2018年2月份,欧洲金融市场监管局AFME(Association for Financial Markets in Europe)就“征求意见书”答复的 “Call for input on smarter regulatoryreporting response form”中,建议FCA识别FCA手册哪些部分更适合被编译成机器可读制式,相比较下如果监管规制是基于FCA原则并要求执行灵活性,那么就不适合此编译转换程序。[10]

目前英国监管科技业界已经具备了将监管规则编译转换成机器可阅读和可执行语言的技术能力,例如刚刚入选FCA sandbox-cohort-4第四波监管沙箱试点的Natwest是基于DLT区块链分布式账本技术的治理模型,可以将监管规则编程到一个在区块上创建的数字交互(digital mutual)智能合约中。[11]

3.政策、法律和治理挑战

在试点推进的过程中,不可避免的将面临各项挑战,无论是原有的法律限制还是治理过程中面临的具体问题,都需要在数字化金融监管报送试点中进行探明,并需要一套创新的机制加以解决。

(1)报送挑战

在 “征求意见书”中提到了当前的报送挑战。[12]依照FCA手册以及其他现行英国和欧盟监管法规所规定的监管报送义务,公司应向FCA报送特定类型和容量的信息。从监管报送中接收的数据对FCA实现英国市场融合目标来说非常关键。有效监管数据报送可以有效辅助市场监管、提高市场犯罪侦查能力。被监管企业履行该监管报送义务是不轻松的。被监管企业努力去跟踪和解释手册有一定的成本负担,并且还依赖外部第三方专业服务机构来理解FCA需要何种信息以及何时需要。企业然后按从手册解释出的报送要求履行报送义务并将其编译到企业内部(in-house)合规报送系统中去。在这方面,每一家企业的手动操作,可以产生规则解释不统一和数据报送不一致的风险。目前挑战之一就是,手册和法规规定报送要求规则不能适时灵活修改,企业还需花时间解释和执行FCA频繁的监管政策变化以便其报送系统实时做出必要修改。但FCA需要从企业获得特定信息的时间点和真正获得这些信息的时间点之间会产生不可避免的迟延。这种迟延和不对称,也会增加FCA事后要求企业补送数据的次数,这会增加企业负担。

(2)未来挑战

“征求意见书”第四部分提到治理、商业落地方案、法律/责任、FCA的角色和责任转变、国际合作五个方面的未来挑战。[13]

① 治理

需探索数字化监管报送制度运行模式,在FCA主导、行业主导、双方合作三种模式中进行考量和选择。如果采取合作模式,还要探索如何具体设计。在数字化监管报送制度多方参与协作的情形下,政府如何开展有效监管治理也是一个问题。FCA将数字化监管报送制度运行所需的基础设施进行的开源的最初构想是否可以解决这一问题,是存疑的。此外,还要探索最合适于推进数字监管报送系统原始模型设计(“最简可行产品”)的开发和改进的融资模式(funding model)。

②商业落地方案

需要选定合适的数字化监管报送商业落地方案,该商业落地方案需有助于解释和量化“机器可执行报送”的益处,并能量化风险和成本。商业化落地方案,要照顾到各公司的规模和技术能力的不同。合作开发的开源方案的可行性和对所有的被监管企业的适用性,是存疑的。

③法律/责任:接受一个机器可执行的报送管理可以影响监管者FCA和被监管企业的法律和责任地位。目前报送要求规则还是以人工阅读格式和机器可读格式两种形式发布。被监管企业也希望获得允许,彻底脱离现行人工报送制度,以选择完全采取机器可执行报送,而不是两种形式并行实施。但这需要厘定清楚转向机器可执行报送所带来潜在法律或不良后果。如果商业落地方案不适合于所有被监管企业,或者该商业落地方案是可以选择性加入的,商业解决方案提供方和保证方、代表被监管企业提供集成和报送服务的供应商的责任,尚不明确,需要厘定清楚。

④FCA的角色和责任转变:FCA的角色和责任转变之一就是对“机器可执行报送”做好预先和持续的融资支持工作,并探索最适合于支持机器可执行报送系统开发和其运行不断产生的成本的融资模式。但是值得一提的是,向技术驱动型监管转变所需成本将会被被监管企业因自动化报送所节省的其他成本所抵消。

⑤国际合作: FCA希望与其他国家的监管机构合作开展Regtech工作。需要搞清的问题是:Regtech国际合作是否取决于一个相同或相似的数据模型,以及促进“机器可执行报送”监管路径在不同国家(法域)实施的标准如何统一。就此来说,2018年2月,FCA已经提出“全球监管沙箱”构想,并在2018年8月宣布联合其他国家11家金融监管机构组建“全球沙箱”——全球金融创新网络联盟(GFIN),旨在为跨国的金融创新交流提供一个在宽松的监管环境,以及鼓励监管机构与跨国公司之间的合作。

在试点工作指引文件中,就上述三个工作方面,分别有详细的工作流程计划说明。试点工作指引文件的计划内容,要随着试点推进灵活改变,并且应利益相关方要求做相应匹配调整。

我们可以看出,试点的工作范围针对传统监管报送机制的弊端,利用RegTech一一击破;此外,还时刻关注推进过程中出现的新问题,及时跟踪完善。

(三)组织机制

试点参与者包括5家银行、1家房屋信贷互助会和2所大学。试点项目的管理将由两个主要小组组成:指导委员会和核心工作组,指导委员会指导核心工作组开展工作。

1. 指导委员会

指导委员会由六家参与机构(包括5家银行、1家房屋信贷互助会)各出一名代表,及FCA与BoE各出两名代表组成,且两家监管机构各指派一名代表为委员会主席,分别是Nick Cook, Oliver Burrows。

其职责在于:定义试点的发展路径、最终目标、衡量指标,以及监督进度和发布公告;审查核心工作组的成果并在必要时提出质疑。采取每月碰面的运行机制。所采取的主要行动及决议将在FCA或BoE的官网公布。

指导委员会拥有决策权。如果达成一致,指导委员会应统一做出决定并采取一致性行动。如果不能达成一致,将对提议进行表决。指导委员会的每个成员将有一票,如果出现平局,FCA和BoE拥有决定性的一票,且在与试点有关的所有事宜中保留否决权。(如出席会议的指导委员会的委员不足一半,会议可继续进行,但会议中所通过提议不具有执行效力)

2. 核心工作组

核心工作组负责报送监管数据,成员相互配合参与完成试点流程,并探索如何改善与推广使用该系统。其成员需要在试点工作中全职或兼职为期6个月,并需具备在项目管理、法律、监管、技术等某一方面足以担当专家角色、贡献专家意见的专门知识或技术能力。

核心工作组不是封闭的,其成员也不是固定的。希望参与的机构可以积极与FCA联系。未派代表参加但仍希望加入的组织机构,将有机会向FCA或BoE提交书面意见或通过FCA或BoE举办的圆桌会议活动(会在FCA或BoE官网上预告)发表意见。此外,利益关切方还可以通过FCA或BoE官网上公开的试点信息,以及FCA或BoE通过电子邮件发送给范围更为广泛的被监管企业的监管动态信息报道(Regulation Round-up),来了解和参与试点。[14]从参与试点中能够获得直接、实质竞争利益的公司,比如技术和软件提供者,不能参加(take part in)试点,除非有管理委员会(Steering Committee)另外同意允许。[15]

在2月份“征询意见书”中,FCA就表示将遵循开源路径开展Regtech工作,即通过自由分享能够改善“数字化监管报送”方案的技术信息来鼓励合作,以让参与者改造和采纳技术的难度和成本降低,进而企业可以灵活调整,以便满足自身的特定合规需求。[16]

我们可以看出,试点参与者各自指派代表参与试点工作,并划分为试点指导委员会和核心工作组,权责分明,所属明确,运行流畅。再者,采取会员流动机制,保持开放性,覆盖尽可能多的业态。最后,采取多种方式将更广泛的业界群体纳入试点工作。

(四)注意义务

本次试点主要规定了三个方面的注意性义务:保密义务、知识产权义务、竞争法义务。

1.保密义务

在参与期间,代表不得在FCA或BoE发布公告前公开评论,且发布前必须与法律团队充分沟通并达成一致;且必须尊重其他公司机密,而不能通过公司间交流引用或参考其他公司的数据。在关于试点工作和试点结果的交流(包括通过社交媒体)中不得使用术语“伙伴关系”,但可以表述为“合作关系”。

2.知识产权义务

FCA和BoE将拥有试点全部开发产品和衍生产品的知识产权,而参与者不会获得任何开发产品的知识产权。对试点开发产品的使用将是开源的。参与者带入试点项目的任何已有知识产权仍为参与者所有,但需公平披露给试点的其他参与者,且仅限于试点工作范围内使用。

3.竞争法义务

所有试点成员必须确保提前接受适当的培训,且都有责任确保他们理解并遵守所有现行竞争法(包括英国和欧盟竞争法)下的义务。如有成员代表对此不清楚,应及时在各自机构内寻求进一步的法律指导,并在适当情况下接受竞争法合规培训。

我们可以看出,试点工作是一个封闭系统,需要遵循保密性原则,只能作为整体对外发声。且试点仅作试点,不会对现有的监管报送义务产生任何影响。此外,监管机构绝对排他性拥有试点开发产品和衍生产品的知识产权。以上安排有利于避免企业的不当牟利,实现对于大众数据更有效的保护,有利于社会公平的实现。

(五)工作原则

本次试点工作需要遵循的四个原则如下:

1.开放性

在工作中广泛接触利益相关者,保持开放和透明。站在整个行业利益立场上,FCA愿意与其他机构和监管机构公开讨论监管和行业挑战。

2.实用性

FCA意识到,试点目标达成需要时间、成本和专业知识等资源支持,并积极准备。且提出试点的内部挑战,FCA和BoE在各自法律职责之内积极应对。

3.协作性

FCA广泛听取建议,包括不直接参与试点工作的公司和组织的意见,以解决行业普遍问题。希望以协作的方式工作,与业界机构相互配合,以解决行业共同问题。

4.专业性

提供具有良好判断力、前瞻思维和积极性的专业人才,以批判性地分析试点结果。

我们可以看出,FCA试点工作遵循开放性、实用性、协作性和专业性原则,有助于与利益相关者的广泛接触,有利于既定目标的实现,以解决行业共性问题,推广普及数字化监管报送制度,为整个行业的发展提供推动力。

三、“数字化金融监管报送试点”的借鉴与启示

如果“数字化监管报送制度”成功,这将会开启模型驱动和机器可读监管环境的可能性,以便从根本上变革金融行业理解、解释监管报送规则的方式,实现监管数据报送的自动化。[17]该试点实质上是FCA及BoE主导下开发的数据交流机制,目标是将试点结果和实践经验及时、广泛传达给行业,并增进公开对话,加强各方参与,对一行两会推行RegTech试点工作具有较高的借鉴意义。

2017年5月中国人民银行宣布成立金融科技(Fintech)委员会之日,发文中已经提到“强化监管科技(RegTech)应用实践,积极利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富金融监管手段,提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力”。所以我国应该积极借鉴英国FCA和BoE的Regtech实践经验,积极推行“数字化监管报送”计划和试点。为此,应完善大数据监管的基础设施建设,实现金融数据向监管机关的智能报送,以便更好地监控与识别系统性金融风险。因此借鉴英国试点经验,提出我国数字化金融监管报送系统的四点建议。

第一,监管机构牵头主导,吸引多方广泛参与

建议采取监管机构牵头推动,以一行两会作为主导,采取多元化途径广泛吸收金融科技公司等各行代表,并加入高校研究专家,排除直接利益相关方,共同打造试点的生态系统。明确试点开发产品的知识产权归属于监管机构,而非任何参与者。采取上述开发模式,结合知识产权明确归属,既可以解决技术开源问题,又可以解决技术外包下关乎社会民生的数据安全问题。

第二,采用科学化工作路径,实现长期性试点目标

建议采用“简化开发—试验运行—分享反馈—评估分析”的工作路径,持续跟踪,及时调整更新,在实现最低目标的基础上尽力达到长远目标,更好地监控、识别、防范、化解系统性金融风险,使得消费者、监管机构和被监管者三方受益,实现与全球金融监管体系接轨。

第三,共建业界广泛合作生态,建立良好数据交互机制

参与是开放的,也是多元的,建议遵循开放性、实用性、协作性和专业性原则,推广普及数字化监管报送制度,可以建立多元化渠道广泛引入业界。与科技企业保持良好的合作关系,以此确保监管科技系统的技术支持和系统后续有效运转,为整个行业的发展提供推动力。在监管机关和被监管金融从业机构之间,建立良好的数据交互和监管交流机制。

第四,加强国际监管合作,共享金融科技和监管科技信息

各国监管机关合作共享金融科技和监管科技信息成为重要趋势,比如此前中国证监会与澳大利亚签署的《金融科技信息共享协议》[18]。还有FCA和其他国家11个监管机构合作打造的全球监管沙箱——全球金融创新网络GFIN(the Global Financial Innovation Network)[19],以及刚刚卢森堡金融监管委员会(CSSF)和澳大利亚证券投资委员会(ASIC)达成金融科技、监管科技信息共享协议,[20]都体现了这一趋势。所以中国的监管科技工作和数据化监管报送系统建设应该加强与国家合作,尤其是信息共享方面。

四、小结

监管科技的核心是数据监管、手段是标准监管、目标是智能监管。总的来说,“数字化监管报送”就是对数据进行标准化采集、处理与报送的综合系统,而数据正是监管科技的核心所在,因此,数字化监管报送是监管科技的驱动力和重要部分,甚至对监管科技高阶阶段“智能监管”起到基础性作用。如若无法实现数据的标准化,监管科技也就如同无源之水,无从谈起。由此看来,中国监管科技工作,应以“数字化监管报送”为监管科技的切入点,以监管部门作为主导,倡导多方参与,广泛吸收金融科技公司等业界代表,加强与英国等Regtech先进国家的交流合作,通过先期开展“数字化金融监管报送试点”,共同打造合作共生的中国版Regtech生态系统。

[1]本解读对象为2018年6月FCA的发布的“数字化监管报送项目试点阶段-指引条款”(Digital RegulatoryReporting Pilot Terms of Reference, available at https://www.fca.org.uk/publication/minutes/digital-regulatory-reporting-pilot-terms-of-reference.pdf.last visited: October 19, 2018.)

[2] FCA,Digital Regulatory Reporting Pilot Termsof Reference, June 2018, p.1.

[3] FCA,Digital regulatory reporting, https://www.fca.org.uk/firms/our-work-programme/digital-regulatory-reporting,last visited: October 19, 2018.

[4] FCA,Digital Regulatory Reporting Pilot Termsof Reference, June 2018, p.1.

[5] FCA, Call for Input: Using technology to achievesmarter regulatory reporting, p.10, https://www.fca.org.uk/publications/calls-input/call-input-smarter-regulatory-reporting,last visited: October 19, 2018.

[6] Thisadditional step for enrichment/clarification of the rule may or may not berequired for other rules within the FCA/ PRA Handbook depending on theirexisting structure and the extent of further guidance and interpretativeinformation that is already contained within these Handbooks.

[7] FCA, Call for Input: Using technology to achievesmarter regulatory reporting, p.10.

[8]FCA, Call for Input: Using technology toachieve smarter regulatory reporting, p.12..

[9] FCA,Call for Input: Using technology to achieve smarter regulatory reporting, p.8..

[10] AFME,Call for input on smarter regulatoryreporting response form, available at https://www.afme.eu/globalassets/downloads/consultation-responses/afme-tao-fca-smarter-regulatory-reporting.pdf,last visited: October 19, 2018.

[11] FCA,Regulatory sandbox - cohort 4 ,https://www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox/regulatory-sandbox-cohort-4-businesses,last visited: October 19, 2018.

[12] FCA,Call for Input: Using technology toachieve smarter regulatory reporting, p.7..

[13] FCA,Call for Input: Using technology toachieve smarter regulatory reporting, p.15-17.

[14] FCA,Digital Regulatory Reporting Pilot Termsof Reference, June 2018, p.6.

[15] FCA,Digital Regulatory Reporting Pilot Termsof Reference, June 2018, p.6.

[16] FCA,Call for Input: Using technology toachieve smarter regulatory reporting, p.8.

[17] FCA,Digital regulatory reporting,https://www.fca.org.uk/firms/our-work-programme/digital-regulatory-reporting,last visited: October 19, 2018.

[18]中国证监会与澳大利亚证券投资委员会签署《金融科技信息共享协议》,http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201711/t20171106_326536.html,最后访问日期:2018年10月19日。

[19]FCA, Global Financial Innovation Network(GFIN) Consultation document, available at https://www.gov.hk/en/residents/government/publication/consultation/docs/2018/GFIN.pdf,last visited: October 19, 2018.

[20] ASIC:Luxembourg and Australia enter agreementon fintech and regtech, this agreement availableathttps://download.asic.gov.au/media/4894443/cooperation-agreement-asic-cssf-4-october.pdf,last visited: October 19, 2018

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