中国生育政策迎来急转弯 预计年内全面放开生育

来源：视觉中国

最近，各地密集出台的鼓励生育政策，提高了对中国可能放开计划生育政策的期待。

以咸宁为例，作为湖北地级市中率先发文鼓励生育二孩的城市，该市于本月初出台政策鼓励生育二孩，对生育困难家庭给以最高3万元的再生育补助金，对就读幼儿园的儿童减免一定保教费。为了鼓励生育，咸宁还提出保障性住房将优先分配给二孩家庭。

在此之前，陕西于6月便提出，将完善配套生育政策措施，提高妇女生育意愿，适时全面放开计划生育，出台鼓励生育措施。同月，辽宁亦提出，将完善生育教育、家庭税收、社会保障、住房等政策，对生育两个孩子以内的不实行审批。

这意味着，在严格执行将近四十年后，中国的计划生育政策有望迎来急转弯。

“各个省份已经开始行动了，从全国层面来看，估计今年年底之前会全面放开计划生育政策，实现完全的家庭自主生育。”北京大学国民经济研究中心主任苏剑告诉时代财经，目前中国的人口形势非常严峻，密集出台政策鼓励生育将是未来趋势。

低出生率陷阱

目前，国际上用总和生育率来反应一个国家的人口发展趋势。简单来讲，总和生育率是每个育龄妇女平均的生育子女数，该数据要达到2.1才能保持人口的正常更替，如果降到1.5以下，低生育率会自我强化，如同掉入陷阱，扭转生育率下降的趋势或变得很困难，甚至不可能，因而形成“低生育率陷阱”。

若参照以上理论，我国早已陷入“低生育率陷阱”。国家统计局《中国统计年鉴2016》数据显示，中国2015年的总和生育率仅为1.05，这个数据不到人口世代更替水平的一半。

“如果1.05的生育率属实，那中国的生育水平就是全球最低，而不是最低之一。”知名经济学家马光远表示。

低出生率促使实行多年的人口政策加速调整。国家统计局数据显示，2014年，中国启动“单独二孩”政策，在政策鼓励下，当年出生人口数量比2013年增加47万人，但到了2015年，出生人口数量却比2014年减少32万，出生率回落到政策出台以前的水平。紧接着在2016年，中国推行“全面二孩”政策，不过，2017年出生人口较2016年减少63万人。这表明“单独二孩”、“全面二孩”政策并未有效提升生育率。

另外，在2017年的新生人口中，一孩出生人数724万，同比减少249万，而二孩的出生人数则为883万，比2016年增加162万，成为新生人口数量的主力军。

“如果没有全面放开二孩政策，中国现在每年的新生人口数量少于死亡人口数量，人口总量已经到达峰值了。”苏剑告诉时代财经。

一孩减少与育龄妇女大幅减少有关。南开大学人口与发展研究所教授原新指出，“十三五”期间，育龄妇女（15-49岁）平均每年比上一年减少520万人， 这种趋势将持续到“十四五”期间，届时育龄妇女平均每年比上一年减少近500万人。这意味着，未来中国出生人口数量还将继续下降。

全面放开生育或已不远

在严峻的人口形势下，国家层面已有迹象显示，全面放开生育或许已不远。

例如，今年两会期间，全国政协委员、原国家卫计委副主任王培安在接受央视记者采访时表示，二孩政策实施以后，相当一部分家庭想生不敢生，就是担心孩子生出来以后没有人照顾，托幼问题如果得到妥善解决，二孩的出生率会提高8个百分点左右。他还透露，目前国家卫生计生委、财政部、教育部、民政部等相关部门正在加紧进行调查研究，年内将推出国家婴幼儿（主要指0到3岁）发展的规划，解决好婴幼儿的照顾问题。

也就是说，如果进展顺利，在今年下半年仅有的4个多月时间内，国家层面有望出台鼓励生育的婴幼儿发展规划。

另一个重要信号是，在目前修订的个税修正案草案中，首次增加了子女教育支出的专项扣除，尽管草案尚未有该方面的具体内容，但可以确定的是，对生育家庭做相应税收减免将是未来政策趋势。

而在8月6日，人民日报发表文章《生娃是家事也是国事》，呼吁以生育政策的落地和社会保障的健全来切实促进生育。

除了鼓励生育的政策信号，8月13日，在国务院印发的《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中，提出3个计划生育扶助保障项目，包括农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助、计划生育“少生快富”补助，明确为中央与地方共同财政事权。

人口专家何亚福认为，这是处理计划生育的历史遗留问题。“过去的计生政策承诺对上述人群给予计生补助或奖励，而现在离全面放开生育已经不远，制定计划生育补助国家标准，有助于安抚上述人群。”

政策能逆转出生率吗？

那么，随着政策进一步松绑，各地通过延长产护假、发放补贴、增加托幼供给、保障女性劳动权益等手段，能逆转人口出生率吗？

南京大学长江产业经济研究院张晔、刘志彪联合撰文指出，从发达国家的经验来看，一旦国民生育意愿下降的趋势形成，尤其是生育水平跌到1.5以下，陷入“低生育率陷阱”，生育率就很难逆转；而生育率跌到1.3以下而实现逆转的国家，几乎没有先例。

中国在全面放开二胎的情况下，生育率也只有1.2左右，因此人口问题已非常危急。

上述文章指出，在鼓励生育的过程中，国家拥有充足的财力用于长期持续的、高强度的生育投入十分关键。张晔与刘志彪认为，只有在人们的低生育意愿与行为还未固化的时候进行政策调整，才有可能成功。

从国外经验来看，日本在上世纪九十年代初推出儿童补贴政策，2004年进一步扩大补贴范围、延长补贴年限，并鼓励社区开展临时托幼服务等。为了保障女性权益，日本更是制定了“育儿休业制度”，规定产妇可享受一年育儿假，企业不得解雇，而政府向执行休业制度的中小企业支付奖金。不过，近三十年来，日本鼓励生育的政策并没有起到明显效果。

不过，生育率也并非不可逆转。瑞典于1995年出台《儿童照顾法》，规定地方政府在儿童照顾上负有法定责任，政策要求地方政府要向5岁以下儿童提供每周至少15小时的照顾。此外，瑞典普遍建立公共托幼机构，并将学前教育纳入早期教育体系。2003年，瑞典5岁以下儿童入园率提高到80%，这极大地减轻了家庭照料负担，因此瑞典的女性就业率仍然高达7成以上。

此外，瑞典还设立了产假、长期育婴假、父亲假等完善的照料假期制度，以应对妇女在工作与儿童照料的冲突。在政策鼓励下，瑞典的总和生育率从90年代的1.5上升到2010年的1.98。

苏剑认为，由于人口生育率是一个长期影响社会经济的问题，因此“低生育率陷阱”比“中等收入陷阱”更可怕。“如果经济发展找到好的路径，‘中等收入陷阱’还可以走出来，但‘低生育率陷阱’很难走出去。而中国只有走出‘低生育率陷阱’，才能走出‘老年化陷阱’与‘中等收入陷阱’。” 他认为，中国必须立即实施大幅度、大规模的鼓励生育的措施，才能保证人口的可持续性。