董登新：托幼成本正向养老成本转嫁

托幼成本正向养老成本转嫁

——托幼与养老必须综合施策

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，习近平总书记主持会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。此次会议对托幼与养老作出了重大制度安排与工作部署，其中，最大亮点是会议决定“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。“全面三孩”新政引起了媒体与社会高度关注和热烈讨论，不过，大家似乎更关心的是如何具体落实“全面三孩”政策。

众所周知，人口老龄化如果同时遭遇“少子化”，不仅会加剧老龄化的速度，而且还会加大社会养老负担与成本。因此，面对人口老龄化，托幼与养老必须综合施策。

托幼与养老既是社会的成本，更是家庭的负担。在托幼与养老保障体系尚不健全的条件下，家庭必须同时承担托幼与养老的双重负担，而且二者之间还会发生家庭成本转移的现象。尤其是在养老保障制度改革先行的情况下，家庭托幼的传统模式就会将孩子生养成本通过“隔代抚养”转嫁给老年人，此时的家庭托幼负担就会转化为家庭养老成本，进而导致社会民众对国家退休金产生严重的依赖性和更高的诉求，因为老年人要将自己全部的积蓄及退休金拿来无偿的补贴子孙两代人。其实，“隔代抚养”意味着老年人既要出钱，还要出力，因此，老年人不仅希望早退休，留着健康的身体给子孙当“保姆”，而且还希望退休金更高，以便补贴子女、抚养孙子。当托幼负担转化为养老成本时，即便再高的退休金也是不够花的。

从表面上看，托幼与养老似乎是两个性质不同、毫不相干的问题，然而，当托幼与养老保障体系不健全时，二者的家庭成本就会发生“隔代转移”。因为托幼与养老是同一个家庭必须同时面对的两个问题，托幼会影响养老，养老也会受累于托幼。过去大家总误以为“一对夫妇要赡养四位老人（即双方父母）”，但事实刚好相反，现实是四位老人被迫共同抚养子孙两代人。这不是笑话，这才是现代家庭“少子化”的真正原因和尴尬。

因此，从国家层面讲，托幼与养老必须综合施策，才能同时解决人口老龄化与少子化的问题，并且防止将托幼成本转嫁给养老成本，从而有利于减轻老年人的精神负担和支付压力。

正因如此，党中央已对托幼与养老两大民生同时作出了重大改革与工作部署。

首先，在“养老”保障改革方面，此次会议再次强调，要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建立健全相关政策体系和制度框架，并对下一步我国养老保障体系和养老服务体系的改革与完善，提出了五大任务和工作部署：

第一，要稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄。“十三五”我们提出要研究延迟法定退休年龄的方案；“十四五”我们提出要实施延迟法定退休年龄的行动。由于现行法定退休年龄过早，目前我国退休人口规模远大于老年人口规模。2020年我国60岁以上老年人口高达2.6亿人，但如果再加上45岁退休的女特种工，50岁退休的女工人，以及55岁退休的女干部，那么，中国退休的被抚养人口则是一个更加庞大的数字！因此，我们必须稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，一方面让老年人口与退休人口大体保持一致，有效增大劳动力总供给，缓解企业用工压力及人工成本过快上涨；另一方面，充分开发利用老年人力资源，减轻年轻人的养老缴费负担。在西方发达国家，法定退休年龄已普遍延长至65岁以上，因此，西方“老年人口”与“退休人口”的定义基本一致，他们所说的“老年人口”一般是指65岁以上的人口。

第二，积极推进职工基本养老保险全国统筹。截止2020年底，我国已实现基本养老保险“省级统筹”，由各省自收自支，并辅之以中央调剂制度。但紧接着下一步，我们将要实现基本养老保险“全国统筹”，由中央统收统支，这既有利于实施全民参保计划，消除基本养老保险缴费标准与退休金标准的地区差别，有利于制度统一与制度公平，更有效地维护参保人的合法权益；同时也有利于充分发挥基本养老保险“互助共济”的规模效应，进而提高基金管理效率及保值增值能力，有利于维护基本养老保险基金的收支平衡及制度的可持续性。

第三，完善多层次养老保障体系。目前我国三支柱养老保障体系是不协调的，其主要特征是：第一支柱（基本养老保险）独大，第二支柱（企业年金与职业年金）规模狭小，第三支柱（个人养老金）尚属空白。在社保持续降费及全国统筹后，我国基本养老保险缴费率和替代率将会双双下降，这将为第二、三支柱养老金计划的发展腾出制度空间，扩大私人养老金储备，为老年人享受更加体面的退休生活和养老服务提供物质保证。

第四，探索建立长期护理保险制度框架。养老服务的最大难点就是失智失能老人。目前我国有4000多万失智失能老人，它既是巨大的社会负担，也是沉重的家庭负担。如果没有长期护理保险制度，一个失智失能的老人可能拖垮一个家庭，导致贫困人口的进一步增加。2016年6月，人社部开始长期护理保险制度试点。2020年9月,国家医保局印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，正式启动为期两年的扩大试点阶段，继续鼓励社会力量积极参与。截至目前，参与长期护理保险制度国家级试点和地方自主试点的保险公司已有20家。2021年5月，中国银保监会正式发布《关于规范保险公司参与长期护理保险制度试点服务的通知》，这是中国银保监会首次对保险行业参与制度试点服务工作，进行规范和指导的文件。

第五，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。养老既是物质养老，更是精神养老，同时必须医养、康养相结合。因此，养老服务除了要解决失智失能老人的这一“难点”外，还要着重解决老年人的两大“痛点”：一是老年人的孤独与寂寞；二是老年人对疾病和死亡的恐惧。事实上，老年人不是社会的包袱，而是社会的资源，大力发展老龄产业，既可以推动各领域各行业适老化转型升级，又可以大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，切实维护老年人合法权益。加大财政投入力度，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，为积极应对人口老龄化提供必要保障。

下面再从托幼保障改革安排来看，会议指出，党的十八大以来，党中央根据我国人口发展变化形势，先后作出实施单独两孩、全面两孩政策等重大决策部署，取得积极成效。同时，我国人口总量庞大，近年来人口老龄化程度加深。进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。

为了切实有效地落实“全面三孩”政策，会议强调，各级党委和政府要加强统筹规划、政策协调和工作落实，依法组织实施三孩生育政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制，要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，并对下一步托幼保障改革同样作出了五项重大部署与具体安排：

第一，提高优生优育服务水平。“多生”的前提是“优生优育”。目前我国公立妇幼保健院比较少，在农村，一个县基本上只有一所公立妇幼保健院；即便在省会城市，也只有省市两所公立妇幼保健院。不过，私立妇产科医院正在蓬勃兴起，但收费普遍较高，一般家庭支付能力有限。因此，一方面既要鼓励私立妇产科医院的发展，满足不同层次人群的需要，同时我们更要大力发展公立妇幼保健院，为优生优育提供普惠、兜底保障。

第二，要完善生育休假与生育保险制度，发展普惠托育服务体系。在接受义务教育前，孩子生养的最大成本主要来自三个方面：一是怀孕生产成本；二是哺乳期喂养照料成本；三是入托儿所与幼儿园成本。前两项成本需要通过完善产假政策及生育保险实现社会分担，比方，生育一孩执行现行产假期规定，生育二孩产假可延长至9个月，生育三孩产假可延长至12个月；托儿所与幼儿园成本则需要通过财政补贴政策实现社会分担，比方，在托儿所与幼儿园的收费标准上，一孩全价收费，二孩半价收费，三孩免费。这对人口再生产将会产生一种极好的激励作用。

第三，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支。在义务教育阶段，虽然教育免费，但由于教育资源分布不均衡，对受教育者及家庭构成了极大的精神负担、压力和威胁，比方，名校或重点学校的稀缺性及户籍限制，导致了“学区房”的怪胎与畸形化变异，进而加大了义务教育的隐形成本和精神压力，导致义务教育不公平，并背离了义务教育的本源与初心。因此，我们有必要打破户籍限制，以社保关系全面取代户口关系，让“学区房”现象彻底消失，让全民真正享受到普惠、公平的义务教育。

第四，加强税收、住房等支持政策。鼓励人口生育，一方面，必须切实降低新生人口家庭的税负，并按孩子生育数量大幅提高个人所得税抵扣额度，比方，一孩每月抵扣1000元，二孩每月抵扣2000元，三孩每月抵扣3000元；另一方面，要对新婚夫妇提供足量的公租房供给，鼓励年轻人租房为主，租售并举，避免过度负债买房、直接加大孩子生育负担。

第五，保障女性就业合法权益。女性就业保障是世界通行规则。在我国，女性就业原本就存在性别歧视，如果“全面三孩”政策落地，就必须要有严厉的配套措施保障女性就业合法权益。首先，在用人单位招聘环节就不允许性别歧视，真正实现就业性别平等；其次，在女性怀孕、生产、哺乳期间，更是应确保女性产假政策执行及相应津贴发放，用人单位作为第一责任人，企业及其他用人单位应该承担相应的社会责任和法律责任，大幅提高违法违规单位的法律成本及社会成本。

事实上，托幼与养老是人口再生产体系的两端。孩子生养成本既包括眼前现实成本，比方，怀孕与生产成本、哺乳期、托儿所及幼儿园成本，同时也包括远期预期成本，比方，义务教育、中等教育、高等教育及结婚买房等成本。因此，实施孩子生育津贴政策及女性就业保护政策，并让普惠式托儿所、幼儿园与义务教育对接，才能真正让“全面三孩”政策获得显著成效，也才能让托幼成本不再转嫁给老年人，从而让老年人也能拥有一个体面、轻松、从容、幸福的晚年生活。