董登新：养老保险省级统筹年底“大考”

养老保险省级统筹年底“大考”

——养老保险省级统筹的进度与质量分析

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

2017年10月，中共十九大报告首次明确提出要“尽快实现养老保险全国统筹”。很显然，这里的“尽快”二字充分表明，实现职工基本养老保险全国统筹，已迫在眉睫、刻不容缓。作为过渡阶段配套改革措施，国务院随即作出了四项工作部署与安排：第一，2020年底全面实现省级统筹；第二，2020年底全面完成国资划转；第三，建立中央调剂制度，发挥特殊的过渡性作用；第四，2020年底全面实行税务机关统一征缴社保费。现在离年底不到一个月时间，各省工作进度检查（年底“大考”）已经展开，本文将仅就省级统筹的进度及相关问题进行分析。

2017年9月14日，人社部、财政部联合发布了《关于进一步完善企业职工基本养老保险省级统筹制度的通知》，这是改革开放以来第三个专门规范“省级统筹”的国务院部委文件。该文件首次明确了省级统筹的实质是“全省基本养老保险基金统收统支”。 该文件明确指出，目前我国大多数省份的企业职工基本养老保险尚未实现“省级统筹”，甚至还有一些省份就连费率都没有统一，为此，在该文件中首次提出要制定过渡措施，最迟2020年实现全省费率统一；在确定个人缴费上下限基数等参数时，目前尚未使用全省在岗职工平均工资的，要制定过渡措施，尽快实现统一；要明确省、地（市）、县各级政府的责任，进一步强化基金收支管理，要进一步建立健全省内基金缺口分担机制。这是我国官方首次对“省级统筹”进行完整而精准的表述。

按此标准，此前仅有北京、上海、天津、陕西等地实现了真正意义上的省级统筹。以陕西为例，作为全国较早建立企业职工基本养老保险基金省级统筹的省份之一，陕西从2001年起就实现了基金全省统收统支、省级统一拨付使用，实行全省统一政策、统一费率、统一项目、统一缴拨方式、统一使用基金、养老保险经办机构统一垂直管理的“六个统一”举措。具体做法被归纳总结为“五子模式”，即政府定点子、社保开单子、税务收款子、银行发票子、财政兜底子。从2001年起，陕西就取消了各级养老保险经办机构的收入户，将各级以前的基金结余全部归入省财政专户，税务部门征缴收入直接划入省财政专户，年度收支缺口则由各市政府按照40%的比例分担。这正是我们今天所说的“省级统筹”的标准模式。

一、企业职工基本养老保险“省级统筹”进程

2018年6月国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，在该通知答记者问环节，人社部明确提出：我国将加快完善养老保险省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作，2020年要全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。这是人社部对省级统筹的时间表首次作出具体安排。

2020年4月21日，人社部2020年第一季度例行新闻发布会公发，截止当时，已有20个省份实现职工基本养老保险基金省级统筹（全省统收统支）。

2020年6月，人力资源社会保障部、财政部、税务总局发布《关于延长阶段性减免企业社会保险费政策实施期限等问题的通知》，其中明确指出：各省要加快推进三项社会保险（企业基本养老保险、失业保险、工伤保险）省级统筹工作，确保2020年底前实现企业职工基本养老保险基金省级统收统支。

2020年10月23日，人社部第三季度例行新闻发布会公布，截止当时，已有26个省份及新疆生产建设边团宣告实现或将实现企业职工基本养老保险“省级统筹”。

截止2020年11月底，又有湖北及四川两省入围“省级统筹”，也就是说，目前总计已有28个省份及新疆建设兵团宣告正在或即将实施省级统筹方案。按照开始实施省级统筹时点的先后次序及准备情况，我们可以将全国省级统筹进度及现状大体划分为四个批次：

第一批次：在2016年底以前，已实现本省企业职工基本养老保险基金“全省统收统支”（即真正意义上的“省级统筹”）的省份，共有8个，具体包括陕西、北京、上海、天津、重庆、西藏、青海、福建。

第二批次：2017年至2019年期间已宣布实现企业职工基本养老保险省级统筹的省份，共有4个，具体包括广东（2017年7月1日实施）、贵州（2019年1月1日实施）、湖南（2019年7月1日实施）、宁夏（2019年10月1日实施）。

第三批次：2020年1至9月期间，共有14个省份及新疆建设兵团宣布在2020年内已实现或已出台省级统筹方案。其中，有7个省份先后决定从2020年1月1日已正式开始实现企业职工基本养老保险“省级统筹”，它们分别是山西、山东、广西、江西、安徽、黑龙江、河北。其他7个省份及新疆建设兵团都已决定在2020年内开始实施省级统筹方案，具体包括吉林、辽宁、甘肃、云南、河南、海南、江苏等省。

第四批次：2020年第四季度，又增加了湖北和四川两省。11月20日湖北省公布省级统筹方案，拟从2021年1月1日开始实施；11月23日四川省公布省级统筹方案，并决定从2020年12月1日开始实施。

截止2020年11月底，尚未公布“省级统筹”方案的省份，仅有浙江、新疆、内蒙古等3个省份。其中，浙江省人社厅在2020年7月3日的人力社保工作调度推进会上，正式决定将“加快推进企业职工养老保险省级统筹” 作为下半年重点工作之一，并决定由浙江省人社厅养老处在2020年12底前制定并以省政府名义印发《规范企业职工基本养老保险省级统筹制度实施意见》；浙江省有望在今年年底前正式公布本省企业职工基本养老保险省级统筹方案。

二、广东“省级统筹”模式的缺陷与不足

在上述已公布“省级统筹”具体实施方案的省份中，广东省的情况比较特殊。广东是自2017年以来第一个宣称实现企业职工基本养老保险“省级统筹”的省份，但它并非“全省统收统支”，而实际上只是地级市“统收统支”。不过，其省级统筹方案是在2019年人社部文件下发前就已制定并且开始实施，因此，存在一定缺陷和不足，这是可以理解的。

2017年7月10日，广东省制定出台《广东省完善企业职工基本养老保险省级统筹实施方案》，明确决定，从2017年7月1日起，全省企业职工基本养老保险基金实行省级统收统支，由省级统筹管理，在全省范围内统一调度和使用，实行统一核算、分级存放、等比调拨。其实质是从“省级调剂”转向“省级调拨”，并未实现真正意义的“省级统筹”，它主要存在三个代表性的问题：

第一，全省企业缴费比例尚未统一。广东省级统筹方案规定：全省各地级以上各市企业职工基本养老保险单位缴费比例统一至14%，其中单位缴费比例高于14%的调整至14%；低于全省统一比例的，原则上用3年时间逐步过渡至全省统一比例。

但在2019年全国性社保降费中，国务院规定，自2019年5月1日起，全国企业职工养老保险单位缴费比例统一下调为16%。而广东则决定，单位缴费比例为13%的市，2020年底前将单位缴费比例调整为14%，今后再根据国家统一部署，将单位缴费比例逐步过渡到全国统一标准。也就是说，广东省企业职工基本养老保险单位缴费比例，在2020年底前面临两道难题：一是全省统一；二是与全国统一。

第二，缴费基数下限尚未统一。广东省统筹方案规定：企业职工基本养老保险缴费基数上限统一为全省上年度城镇非私营单位在岗职工月平均工资的300%，下限按上年度片区全口径（私营与非私营）在岗职工月平均工资的60%合理确定，根据广东区域发展的差异性，实行分类指导，逐步过渡至全省统一标准。

其实，在2017年全省统筹前，广东省企业职工基本养老保险缴费基数上、下限是全省统一的，比方，2016年度缴费基数上限统一为：全省上年度城镇非私营单位在岗职工月平均工资的300%；其缴费基数下限统一为：全省上年度城镇非私营单位在岗职工月平均工资和城镇私营单位从业人员月平均工资加权平均值的60%。但在2017年“省级统筹”后，缴费基数上限仍为全省上年度城镇非私营单位在岗职工月平均工资的300%，但缴费基数下限却改为按四个片区各自上年度全口径（私营与非私营）在岗职工月平均工资的60%分别计算，因此，四个片区的缴费基数下限反而不统一了。

但自2019年5月1日起，按照国务院统一部署，广东企业职工养老保险缴费基数上限才调整为上年度全省全口径城镇单位就业人员平均工资的300%；而企业职工基本养老保险缴费基数下限，则仍然分片区差异化设定，全省21个地级以上市划分为四类片区，各市分别按所在片区上年度城全口径在岗职工平均工资的60%确定，所在片区缴费工资下限高于全省全口径在岗职工平均工资的60%的，按全省全口径在岗职工平均工资的60%确定。由此可见，广东短期内尚不会统一缴费下限。

第三，全省基金尚未实现全省统收统支。根据广东省级统筹方案规定，在基金征缴上，各地征收的养老保险费划入所在市社会保障基金财政专户，并在征收环节将省级调拨资金直接划入省级社会保障基金财政专户。过去基金结余存放在各市，弥补各市基金收支缺口所需资金，由省财政厅按照相同比例从2017年7月1日实施基金省级统收统支后有结余地区调拨基金，并拨付至各市社会保障基金财政专户。很显然，其实质仍是市级统筹与省级调剂相结合的旧做法。

三、省级统筹进展分析与问题思考

从目前实现省级统筹的26个省份及新疆建设边团来看，大多数省份已实现了企业职工基本养老保险覆盖范围、缴费比例、缴费基数上下限的完全统一，而且同时实现了真正意义上的“全省统收统支”，这是十分令人欣慰的，这些省份也按时保质、不折不扣地完成了人社部安排的省级统筹的工作进度，达到了考核标准要求。不过，在一些沿海发达地区，尤其是企业职工基本养老保险基金结余比较多的地区，个别省份的省级统筹进展缓慢，或是推进不顺利、不到位，这倒是一个值得我们关注和思考的问题。

如果剔除直辖市，广东、江苏、浙江、福建则是我国企业职工基本养老保险基金结余较多的省份。然而，除广东尚未真正实现“省级统筹”外，浙江的省级统筹方案尚未出台，而江苏的省级统筹方案虽然在2020年6月2日发布，但它却提出从2021年1月1日起，各级税务部门当期征收的基本养老保险费作为省级收入直接解缴同级国库，并由省统一管理和调度使用累计结余基金；而且它还规定，苏州工业园区在2022年1月1日前逐步过渡到执行全省统一的单位缴费比例，统一全省缴费工资基数上下限标准。很显然，江苏实行省级统筹时间安排已远落后于人社部的统一要求。也就是说，江苏省在2020年底前是无法真正实现企业职工基本养老保险基金全省统收统支的。

实际上，在沿海发达地区，包括广东、江苏、浙江和福建等省份，它们都存在两个共性问题：一是省内各地基金结余分布十分悬殊，对全省统收统支缺口分担难平衡。比方，广东省基金结余虽高达万亿，但其中深圳特区就占去了5000多亿元；同样，在江苏省近5000亿基金结余中，几乎一半来自以苏州为代表的苏南地区，因此，在省级统筹过程中，一定会遇到各地市县“缺口分担机制”的所谓“平衡”难题。二是单位缴费比例调低容易、调高难。广东和浙江两省单位缴费统一比例均为14%，远低于国家统一标准16%，而且省内还有单位缴费比例低于14%的地区，而厦门企业职工基本养老保险单位缴费比例更是低至12%。同样，目前苏州工业园区仍执行着过去13%的单位缴费标准，远低于江苏省其他地区16%的新标准。很显然，现在要大幅上调缴费标准是十分困难的。过去，这些沿海发达地区自主降低社保缴费比例，使其远低于全国当时和现行标准，它对本地企业虽然产生了“减税替代”效应，但在一定程度上变相减少了企业职工基本养老保险社会统筹基金的积累，进而导致了全国企业职工基本养老保险基金总财富的部分流失。因此，我们必须借助省级统筹的机会彻底改变这一现状，统一全国企业的单位缴费比例。

不过，总体而言，全国大部分省份已实现并达到了国家考核要求的“省级统筹”的标准，还有少数省份虽未公布其省级统筹方案，但我们相信，在2020年底前后，全国各省一定能按时完成全面“省级统筹”的预定目标，这将为我们下一步实现职工基本养老保险全国统筹奠定坚实的制度基础和物质基础。