土地制度该如何改革，才能让乡村焕发生机？

作者：二丫 、张尧

中共十九大再提三农问题

乡村振兴成为国家战略

明确提出农村土地三权分置

新一轮土地制度改革即将开启

中国乡村将面临哪些机遇

刘守英：将原来农民的承包经营权

分离出来给未来的新的经营者

让农民的集体的建设用地

能够跟国有土地一样出租 抵押 转让

刘守英：中国人民大学经济学院教授，曾任国务院发展中心农村部副部长。研究专注于中国土地制度与发展、城乡互动等问题。代表著作有《中国土地政策改革》《直面中国土地问题》等。

振兴乡村战略对农村发展的深意

今年的十九大提出振兴乡村战略，对农村发展有哪些深意？这个改革以后，对于农民、农业的变化和农村的转型，是根本性的。下一步整个土地制度的深化和完善也是非常重要的。那么现在整个中国的乡村的状况到底是怎么样？

这个地方在北京的房山区黄山店村，不是特别偏远的山区才是这种情况。

这些乡村到底怎么复活的呢？举一个例子，贵州遵义的湄潭。

80年代中期以后，整个贵州湄潭是一个非常贫困的地方，而且这些绿葱葱的这些地方，原来都是荒土荒坡，这些荒土荒坡通过农业的现代化来带动农村的现代化才变成如今这个图景。

农村的土地制度，包产到户以后，农民只能在农地上提高他的积极性。但是农村还有其他大量的资源，像荒山荒坡这些非耕地资源，如果没有制度的配套，它是起不来的，因为这些资源是需要大量的资本的投入。这些资本的投入，如果整个产权的安排不稳定，没有长期的预期，人们就不会在这里好好投资。

所以整个制度安排的第一件事就是将湄潭的60万亩的荒山确权，然后荒山拍卖到本地的农民，调动了农民开发荒山的积极性。所以在荒山拍卖之前，农民房前屋后种的茶叶绿油油的，但是在集体承包地上的荒山上种的茶叶都是黄乎乎的。制度输进以后，这些地方农民就敢于投资。

投资以后第二件事是要适度的规模。如果整个产业不到一定的规模，形成不了规模经济。所以这个接下来就是土地的流转，将原来一家一户的荒山，通过流转，形成比较大的规模。形成比较大的规模以后，就形成了它的产业。这个地方就形成了整个全国最大的绿茶市场。

有了市场以后，接下来就是有品牌，有加工，所以很快就形成湄潭这个以确权，以规模经营，然后以产业化，市场化来带动整个地方的农业的现代化。

城乡不平等的土地制度是否有解？

城乡不平等的土地制度安排有没有解呢？我们觉得是有解的。

广东的南海在原来是县没有改区的时候，是全国最富的一个县之一，如何使这个地方的工业化和城市化进程得到那么快得发展的？

整个中国的工业化和城市化的主导模式就是政府征地，然后土地卖给企业和开发商来搞工业或者房地产，但是农民被排除在工业化和城市化的进程之外。但广东南海的例子却是集体建设用地上的工业化和城市化。

在90年代，大量香港、海外的企业到南海落地，地方政府没有采取土地征收供地的方式，而是让农民的集体的土地通过规划以后，直接转成建设用地搞工业和城市。所以当时的整个南海地区形成，叫五个轮子一起转，也就是五个主体一起租地，县、区、乡、村、小组，大家都通过规划以后，将集体的建设用地用于非农建设。

上图南海将近一半的建设用地是集体建设用地，这在其它地方是很难看到的，其它地方基本上就是绝大部分的工业和城市用地都转成国有用地。这些集体建设用地直接进入工业和城市使用以后带来的好处使农民不再仅仅只获得土地增收以后的原用途的几万块钱的补偿，通过将集体建设用地或者出租、盖厂房出租，农民长期的分享土地的增值收益，这是一个制度安排。

这些土地的增值收益留在集体以后，通过什么样的方式让农民分享，是南海的第二项制度创新，就是成立集体的股份合作制，将原来农民的承包地的承包权转化成股权，成立股份合作社以后，农民从事非农建设用地的增值收益通过股权的方式参与分享。这样在整个工业化和城市化的过程中，村集体和农民一直能够通过土地获得比较高的增值收益。所以土地制度里面的第二项就是股份合作制让农民长期分享土地非农化的增值收益。

乡村振兴需要哪些必要条件？

乡村振兴里最重要要研究的一件事是乡村复活的条件。

第一个条件是能够复活的乡村都是跟城乡互动的，原来的城市化就是资本往城市进，土地、资本、劳动力单向的向城市流动，流动的结果就是整个乡村的破败。

城乡互动的含义是什么呢？第一个就是看资本，资本原来是完全往城市走，但是现在发生重大的变化就是当城市的资本回报率开始下降，投资机会变化以后，投资的风险增加以后，有一些资本开始在乡村寻找机会。

所以生产要素从原来单向的往城市流动，现在转向城乡互动以后，乡村的机会开始增加，乡村的活力开始增加，乡村要素的配置开始发生变化，乡村的产业业态发生变化。

原来的乡村为什么会被做的越来越凋敝，非常重要的原因是原来的农业非常单一。产粮食，一亩地能有多大的回报呢？现在粮食安全从原来所有的粮食都要自给转向主粮的自给，就是水稻，小麦这些东西要自给，其它就可以放开。现在的农业功能就除了搞传统农业以外，还可以搞其它的。

第二是要有独特的历史文化。去国外考察，到了他们那里的乡村，人家能一五一十如数家珍的讲出这个村庄的历史，我们的乡村，人走这个地方就破败了。有些乡村能够复活，非常重要的是他挖掘了独特的历史和文化。

第三个就是独特的产品，原来大家看乡村的产品主要就是本地消费，基本上很小的市场规模。但是现在人们的需求从过去吃的饱转向吃的好，不仅转向吃的好还转向吃的独特。

原来到农村，尤其是南方去北方，给吃的白花花的馒头就觉得很好，现在基本上是越黑的馒头，大家吃的越来劲，说营养价值高，然后价格也卖的高。整个消费的需求发生重大变化以后，这些有产品独特性的村庄就有搞头了。

还有就是村里面要有好的带头人。现在很多企业带着资本进到村以后，面临最大的问题在于如何组织农民。好的项目进村以后能做好，实际上是实现了资本跟农民的结合。所以有好的带头人的村庄，一是能把产业做起来，另一个是能够把农民组织起来跟外部去合作。还有就是要农业的现代化，要有产业支撑。

中国乡村将面临哪些契机？

乡村的复兴最重要的制度支撑就是土地制度。这实际上分三部分，一是未来农地的土地制度怎么安排，二是农村搞产业的土地制度怎么安排，三是未来人走以后的乡村宅基地制度怎么安排。

第一个就是中央已经明确提出来农村的土地三权分置，就是说现在2.7亿的人进城以后，实际上原来一家一户集体成员承包的土地，已经不再种地了。

现在这套制度安排的设计是让原来集体组织成员继续保留承包权，然后农民通过承包权获得承包的权益，可以不种地，但是承包的地租可以获得。同时要让种地的人通过经营权能够适度扩大规模，也就是将原来农民的承包经营权的经营权分离出来给未来新的经营者。

所以这样带来的结果是什么呢？第一是乡村未来农业经营的主体可能会有些新的主体进来。第二是这些新的主体可以扩大规模，可以使用更多的资本，可以进行技术更新，带来整个农业的改造。

第二件事我们讲集体的建设用地进入市场，之前农民不能用自己的土地，即便符合规划，也不能搞非农建设，这个是导致城乡差距最重要的根源。所以农地的三权分制主要的目的就是要合农，农不合，整个农业的现代化就成不了。

通过集体建设用地进入市场，能够把农村的产业活起来，这个改革实际上要实现城市跟农村这两个区域的发展权都平等，不能像上一轮一样土地制度最后导致城市可以使用土地，可以搞城市，可以搞非农产业，但农村什么都不能做。

第三件事就是我们的宅基地改革。宅基地改革的核心第一，保证农民作为集体组织的成员的农民能够获得他居住的基本权益，乡村地区就是说初始的宅基地的分配权基本上还是保证他原来一户一宅的权利，就是基本居住权。第二是让有意愿，有能力退出的农户，退出宅基地的农户能够获得宅基地的补偿，他走的时候，这个宅基地可以补偿。第三是要逐步试点宅基地的有偿使用。第四是把农民节约出来的宅基地指标留给村集体搞非农产业，他能获得建设用地指标的使用权。

怎么样来实现乡村振兴？整个建国以来多次这样的教训，一旦中央有一个号召，下面就开始一起动，一动就容易动偏。包括新农村建设，开始都觉得是个好意，但是最后的结果是在很多地方就变成两种现象，一个是刷墙，把路边的旧房子一刷新，刷得白一点就是新农村了，面子工程。第二就是拆村，把旧的给拆了就是新农村了。所以这样就是很多的地方就变成并村、并点，最后搞的农民鸡飞狗跳。

来源： 村庄与城市