李佐军，田惠敏：深化集体林权制度改革推进林业高质量发展

中央经济工作会议在部署明年工作时提出“深入推进生态文明建设和绿色低碳发展”，其中提到“落实集体林权制度改革”。集体林是提升碳汇能力的重要载体，是维护生态安全的重要基础，是实现乡村振兴的重要资源。集体林权制度改革指以“明晰产权、登记发证”为主要任务的主体改革和推进林权流转、林权抵押贷款等的配套改革。落实集体林权制度改革对于巩固和完善农村基本经营制度、促进农民就业增收、建设生态文明、推动绿色发展具有重要意义。

　　改革开放以来，我国集体林业建设取得了较大成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。本世纪初，发源于福建的集体林权制度改革，是以明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。通过多年持续推进改革，激发了集体林经营活力，取得了可喜成效。当前，我国已确权的集体林地面积27.05亿亩，占全国林地总面积的63.5%。集体林涉及1亿多农户，近5亿农村人口。全国集体林有林地面积比林改前增加了近4亿亩，森林蓄积量由46亿立方米增加到84.6亿立方米，净增38.6亿立方米。集体林业年均吸纳就业人数约3400万人，一大批贫困县通过发展林业成功实现脱贫。

　　我国集体林权制度改革经历数次变革。2003年，党中央、国务院颁发关于加快林业发展的决定，对集体林权制度改革作出总体部署。2008年，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台标志着集体林权制度改革作为一种政府行为已扩展到全国。此次改革和家庭联产承包责任制在内容上颇有相似之处，因而又被誉为林业上的“家庭联产承包责任制”改革。2012年，集体林权制度改革进入深化阶段，加强林权管理服务机构建设、加强农民林业专业合作社建设、规范林权抵押贷款和林权流转、大力发展林下经济等，进一步落实了集体林权改革。2016年，国务院办公厅印发的《关于完善集体林权制度的意见》，要求积极稳妥流转集体林权，鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权，有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。2018年，国家林草局印发了关于进一步放活集体林经营权的意见，鼓励各种社会主体依法依规通过转包、租赁、转让、入股、合作等形式参与流转林权，引导社会资本发展适度规模经营。2019年修订的《中华人民共和国森林法》对集体林地经营权流转有关问题作出了专门规定。

　　集体林权制度改革虽然取得了一定成效，但距离改革目标还有差距，主要存在林地资源碎片化，产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理，集体林综合效益不高，森林“四库”（水库、钱库、粮库、碳库）作用没有充分发挥等问题，这些制约了林业的发展。

　　为了深化集体林权制度改革，2021年全国林业改革发展综合试点启动，目前已有山西省晋城市、吉林省通化市、安徽省宣城市、福建省三明市、江西省抚州市、四川省成都市6个城市被纳入全国林业改革发展综合试点市。探索形成一批可复制可推广的典型模式。2023年9月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出，到2025年，基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。在此基础上，通过继续深化改革，进一步发展林业适度规模经营，推动森林经营更加科学高效、支持保护制度更加完善、林权价值增值途径更加多样。《方案》明确了加快推进集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”，发展林业适度规模经营，切实加强森林经营，保障林木所有权权能，积极支持产业发展，探索完善生态产品价值实现机制，加大金融支持力度和妥善解决历史遗留问题等八个方面重点任务。

　　集体林权制度改革是一项系统工程。下一步，深化集体林权制度改革需做好四方面工作。

　　一是积极稳妥推动林权流转，加快推进集体林地“三权分置”。要鼓励各地采取措施，引导农户通过出租、合作、入股等方式流转林地经营权，将闲散的林地集中起来。此外，支持各地组建林权收储机构，采取市场化方式将分散的林权适度集中起来规模经营。同时，探索林权折资量化的新路径，引导社会力量投入林业经营。规范林权流转，激活林权交易。加快推进集体林地“三权分置”实现形式和运行机制，以稳定承包权、放活经营权为重点，引导和规范林地流转，推动规模化经营，盘活用好森林资源。

　　二是完善利益联结机制，提高集体林经营效益。一方面，鼓励国有林场积极参与集体林权制度改革，大力推广国家储备林经营机制模式，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，带动“政府+企业+农户”联合经营，充分调动农民和经营主体参与林业发展的积极性。另外一方面，发挥各类社会化服务组织带动小农户作用，促进小农户与发展现代林业有机衔接，鼓励各类企业参与林业投资经营，推广“企业+合作社+农户”“企业+基地+农户”等模式，建立健全联农带农机制，让小农户更好融入大市场。

　　三是创新生态产品价值实现机制，促进林权价值增值。要健全林业碳汇计量监测体系，推动符合条件的林业碳汇开发为温室气体自愿减排项目并参与市场交易。统一天然林和国家级公益林补偿政策，鼓励各地探索实施差异化补偿。实行公益林、商品林分类经营管理，明确分级保护、差异化利用措施，促进林权价值增值。

　　四是健全林业金融服务体系，做好林业管理和服务。要鼓励和引导金融机构加大林业贷款，优化林业发展模式，创新资金运用渠道，设置多样化的林业金融产品，弥补林业发展的资金缺口，实现林业现代化发展。要做好林业管理和服务，加强林权流转监管和服务平台建设，研究将符合条件的林权交易服务、林产品精深加工等纳入绿色金融支持范围。（李佐军：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员；田惠敏：国家开发银行规划研究院、副研究员）